Equívocos da suspensão tópica da Lei 15.402

A promulgação da Lei nº 15.402/2026, além de controvérsias levantadas em torno do denominado “PL da dosimetria”, acendeu um debate constitucional: a mera propositura de ações diretas de inconstitucionalidade autoriza deixar de aplicar uma lei presumida constitucional?

A Constituição, a doutrina e a jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal apontam que a resposta é negativa.

Enquanto inexistir decisão cautelar suspendendo a eficácia de ato normativo ou pronúncia definitiva sobre a inconstitucionalidade, permanece íntegra a presunção relativa de constitucionalidade de toda lei, sendo suficientes, ao menos, a aparência de competência da autoridade da qual o ato emana e a aparente observância do devido processo legislativo, previsto constitucionalmente.

No caso em análise, após a promulgação da Lei nº 15.402/2026 e sua publicação no Diário Oficial da União em dia 8 de maio de 2026, foram ajuizadas ações diretas de inconstitucionalidade. As ADIs 7.966, 7.967, 7.968 e 7.969 questionam a constitucionalidade formal e material do novo ato normativo.

O problema central interessa a numerosas execuções penais relacionadas ao episódio do “08 de janeiro”, considerando a possibilidade de sensível diminuição da pena, inclusive com imediata progressão de regime.

Se, nas ADIs propostas, não houve decisão monocrática sobre a medida cautelar requerida – o que nem conviria em função da excepcionalidade da medida –, tampouco submeteu-se à apreciação do órgão colegiado, limitando-se à adoção do rito mais breve autorizado pela Lei nº 9.868/99.

Aliás, a concessão monocrática de medida liminar por ministro da Suprema Corte para suspender os efeitos de ato normativo tem sido tratada de forma excepcionalíssima.

Nos debates em torno do Referendo da Medida Cautelar na ADI nº 4.638/DF, em que se questionava a constitucionalidade da Resolução CNJ nº 135/11, o ministro Gilmar Mendes, ao destacar a excepcionalidade de decisão cautelar monocrática em ação direta em menos de uma dezena de casos na história do Supremo Tribunal, denunciou os riscos à legalidade e o sumário afastamento de competência do Plenário.

Ainda que reconhecida a premente urgência de suspensão dos efeitos, nas excepcionalíssimas hipóteses do artigo 10, §3º, da Lei nº 9.868/99, exclusivamente durante o recesso, impõe-se a submissão a julgamento na primeira sessão seguinte.

Fato é que, ingressada no ordenamento jurídico a norma mais benéfica e não havendo suspensão dos seus efeitos, a sua aplicação é de rigor.

Spacca

Verificou-se, no entanto, o afastamento pontual do novo ato normativo nas execuções penais às quais aproveita, como se observa das EPs 70/DF, 144/DF e 158/DF, entre várias outras, ignorando-se a competência na execução penal (LEP, artigo 66, I) e, sobretudo, a garantia constitucional da retroatividade benéfica (CRFB, artigo 5º, XL), sem qualquer juízo de constitucionalidade.

O fundamento adotado, em síntese, foi de que a superveniência das ADIs 7.966, 7.967, 7.968 e 7969, ainda pendentes de julgamento, constituiria fato relevante, nos termos do artigo 493 do Código de Processo Civil, suficiente para justificar o afastamento da aplicação da nova lei.

Por outras palavras, afastou-se a norma penal mais benéfica pelo mero ajuizamento de ações diretas de controle de constitucionalidade sem fundamentar qualquer das hipóteses de controle de constitucionalidade. Aparentemente, porque justamente deveria submeter necessariamente ao Plenário da Corte, quer fosse na eventual decisão monocrática nas medidas cautelares, quer fosse para a própria decisão nas medidas cautelares, quer ainda em função da reserva de plenário no eventual controle de constitucionalidade incidental nas execuções penais.

Se assim o é, o atalho encontrado viola frontalmente a Constituição e, de forma enviesada, usurpa a competência do Plenário do Supremo Tribunal Federal.

A suspensão dos efeitos do ato normativo em função do mero ajuizamento de ADI constitui passo para tornar inócua a existência do Judiciário. Afinal, não seria necessário, desse modo, qualquer controle.

Presunção… se presume

O sistema constitucional é erigido pela inequívoca premissa de presunção, embora relativa, de constitucionalidade da lei, o que, desde a promulgação, obriga ao cumprimento se em vigor, e, num segundo plano, reputa excepcional a suspensão dos efeitos, conforme, inclusive, se observa dos artigos 10 a 12 da Lei nº 9.868/99.

Nessa mesma linha, a própria atividade legislativa encontra-se submetida ao controle preventivo de constitucionalidade exercido pelas Comissões de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados e do Senado, bem como pela Presidência da República na hipótese de veto presidencial fundado na inconstitucionalidade e, excepcionalmente, pelo próprio Supremo Tribunal Federal, órgãos incumbidos de aferir a compatibilidade material e formal dos projetos de lei com a Constituição da República.

Uma vez derrubado o veto ao projeto de lei pelo Congresso Nacional e promulgado o novo ato normativo, ficam todos – funções do poder, instituições e particulares – obrigados ao cumprimento.

Ao menos desde o julgamento da QO na ADI 97/RO, já se entende que o artigo 103, §3º, da Constituição Federal, reforçou a presunção de constitucionalidade por exigir, por exemplo, a manifestação prévia da Advocacia Geral da União.

Igualmente, o artigo 97 da Constituição reverencia a presunção de constitucionalidade ao estatuir a cláusula de reserva de plenário (full bench), exigindo-se o quórum de maioria absoluta para a pronúncia de inconstitucionalidade de ato normativo.

E mesmo o enunciado sumular vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal reputa violadora da regra do artigo 97 da Constituição a decisão de órgão fracionário (quanto mais decisão monocrática) que afasta a incidência da lei ou do ato normativo.

Não se questionam, aqui, os fundamentos das ADIs. O questionamento da validade da norma por meio de ações de constitucionalidade é medida autorizada pelo ordenamento jurídico, e somente assim o ordenamento jurídico se qualifica, na atenta observância de eventual quebra de relação causal de inferência entre o ato normativo e o parâmetro constitucional. Afinal de contas, o controle de constitucionalidade justifica a supremacia constitucional.

O mero ajuizamento de ações de controle concentrado, portanto, está longe de subtrair, por decisão monocrática e antes mesmo da apreciação do pedido cautelar pelo Plenário, os efeitos da lei ingressada no sistema e presumida constitucional.

Não há inconstitucionalidades autoevidentes [1] e a inversão da presunção é não somente inconstitucional como constitui postura arbitrária incompatível e põe em risco toda a ordem jurídica.

Quem se subtrai à aplicação da lei presumida constitucional deve se responsabilizar pela consequência dos próprios atos. Com a autoridade judicante não é diferente e é sensivelmente mais grave. A postura faz erodir a própria separação das funções do poder e usurpa a competência do órgão colegiado.

Embora a presunção de constitucionalidade seja relativa (juris tantum), o afastamento cautelar da aplicação de uma lei exige decisão específica, revestida das formalidades e dos efeitos próprios do controle concentrado de constitucionalidade. Nada é, pois, autoevidente.

Em outros termos: é justamente porque não há inconstitucionalidades autoevidentes que se exige a atuação do Órgão Judiciário para eventual aferição da quebra da relação causal de inferência entre o ato promanado do Poder Legislativo e a Constituição.

Como não houve suspensão de efeitos nas ADIs, a suspensão pontual nas execuções penais desponta como burla à reserva de plenário (duplamente) e denota desvio autoritário.

Em algumas das execuções analisadas, as decisões monocráticas foram proferidas em manifesta surpresa das partes, sem que fosse oportunizado qualquer contraditório acerca da (in)constitucionalidade do ato normativo. Não se vislumbrou, também, a intimação da Procuradoria Geral da República para apresentação parecer antes das decisões monocráticas.

Arguição do art. 493 do CPC não resiste à análise

A possibilidade de o magistrado conhecer determinada matéria de ofício não o exime de observar o contraditório; o juiz pode suscitar questões independentemente de provocação das partes, mas não pode decidi-las sem lhes assegurar prévia oportunidade de manifestação, sob pena de proferir decisão-surpresa incompatível com os artigos 10, 371, 489 e 926 do Código de Processo Civil e com o modelo constitucional de processo participativo. E, evidentemente, obedecendo às disposições constitucionais da reserva de plenário.

Não se pode esquecer que o artigo 10 da Lei 9.868/99 dispõe que eventual análise do pedido cautelar de suspensão da referida lei encontra-se subordinada à apreciação do Plenário do STF, em regra, exigindo-se, para o seu deferimento, a maioria absoluta de seus membros, sendo dispensado o rito em situações excepcionalíssimas que nem de longe se verificam no contexto.

Em síntese: não se pode simplesmente não querer aplicar a lei. A questão não se coloca no campo da escolha arbitrária do magistrado.

Mais recentemente, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo indeferimento do pedido cautelar de suspensão da Lei 15.402/2026, circunstância que evidencia que, além de a inconstitucionalidade não ser evidente, ao menos a presunção ainda se presume, conquanto a aplicação ainda permaneça suspensa topicamente.

Por essas mesmas razões, há que se discordar das manifestações da PGR nas várias execuções penais quanto à manutenção da suspensão, por questão de princípio e de coerência.

O argumento da suspensão fica ainda mais frágil e reverbera a postura assujeitadora da norma ingressada no sistema. Chegado o recesso do meio do ano, mantêm-se encarceradas pessoas à revelia da nova lei presumida constitucional.

Uma nova tentativa de efeito inibitório?

O afastamento tópico da presunção de constitucionalidade afigura-se uma tentativa de empresar um efeito inibitório ao mero ajuizamento das ações diretas de inconstitucionalidade.

Mas também aqui é possível recuperar, na jurisprudência do Supremo Tribunal, razões para repudiar esse mecanismo.

Na ADI 1.459/DF, relator ministro Sidney Sanches, colocava-se em questão a possibilidade de que a mera propositura de ação rescisória nos casos de inelegibilidade autorizasse o exercício do mandato eletivo até o trânsito em julgado (Código Eleitoral, artigo 22, I, j, incluída pela Lei Complementar 86/96).

No julgamento da medida cautelar, o ministro Sepúlveda Pertence ressaltou a estranheza com o efeito inibitório inserido na legislação, com suposta aptidão para afastar de imediato a coisa julgada e o ato jurídico perfeito.

Guardadas as devidas proporções, é o que se tem aqui

Ainda que sem medida cautelar, ainda que sem julgamento do mérito, busca-se afastar a constitucionalidade sem qualquer espécie de controle de constitucionalidade, pelo mero ajuizamento, atribuindo-se monocraticamente espécie de efeito inibitório sem amparo constitucional.

Anota-se doutrinariamente que “a obrigatoriedade da lei decorre de sua aplicação. O ato promulgado confere à lei certeza quanto à sua existência e autenticidade. Dele também emana a presunção juris tantum (relativa) de constitucionalidade da lei promulgada” [2].

No AgR no ARE 1.234.080/DF, o Supremo Tribunal Federal concluiu que “Até que se declare a inconstitucionalidade de determinada lei editada pelo Poder Legislativo pátrio de modo devidamente fundamentado, o ato normativo goza de presunção de constitucionalidade quando inserto no nosso ordenamento jurídico”, o que, “à vista disso, esta Suprema Corte vem chancelando a aplicação pelas instâncias jurisdicionais ordinárias do preceito federal ora em exame aos casos em que indicada a incidência da novatio legis in mellius, para os fins de exclusão da causa de aumento de pena constante do artigo157, § 2º , I, do Código Penal, revogado pela Lei 13.654/2018”.

No mesmo sentido, o AgR na Rcl 64.901/RJ e o AgR no ARE 1.055.182/DF. Neste último, inclusive, assentou-se que “as normas jurídicas são dotadas de presunção de constitucionalidade, a qual somente pode ser afastada por decisão do órgão competente do Poder Judiciário”.

No AgR no RE 1.537.033/RJ chamou-se a atenção a que “A cláusula de reserva de plenário determina uma regra especial aos tribunais para garantia de maior segurança jurídica na hipótese de afastamento do princípio de presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos, que atua como condição de eficácia jurídica da própria declaração jurisdicional de inconstitucionalidade dos atos do Poder Público, porém, não se aplica para a declaração de constitucionalidade pelos órgãos fracionários dos tribunais”.

No julgamento da ADI 5.874/DF, o relator consignou que a separação dos Poderes pressupõe independência, harmonia, cooperação e lealdade institucional entre os órgãos estatais. Na ocasião, advertiu que práticas que denominou de “guerrilhas institucionais”, comprometem a coesão governamental, enfraquecem a confiança da sociedade nas instituições.

Doutrina e jurisprudência, portanto, concordam que a Constituição não atribui efeito suspensivo automático ou inibitório ao ajuizamento de ações diretas de inconstitucionalidade. Ao contrário, o sistema se estrutura sobre a premissa de que o Poder Judiciário não é o único intérprete da Constituição, prevalecendo a presunção de constitucionalidade dos atos praticados pelos demais órgãos.

Solução diversa, mais do que representar uma alteração procedimental, implica, em certa medida, a fragilização do princípio da separação dos Poderes ao converter a presunção de constitucionalidade em verdadeira presunção de invalidade das leis impugnadas em ações diretas de inconstitucionalidade desde o seu ajuizamento.

Mesmo em momentos adversos, ainda vale a pena levar a Constituição a sério, e toda a boa doutrina que se construiu em favor da força normativa da Constituição. Se algo de perene se pode ansiar, na doutrina e na jurisprudência, é constranger-se pela coerência.

 

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[1] KELSEN, Hans. Jurisdição constitucional. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2013. pp. 140-144.

[2] MELLO, Celso apud MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 42. ed. São Paulo: Atlas, 2026. p. 743. E-book.