o debate do artigo 113 da ADCT

Gustavo Moreno/SCO/STF

A discussão em torno do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é necessária, atual e ainda controvertida. Sob o pretexto de assegurar o equilíbrio das contas públicas, o Supremo Tribunal Federal ultrapassa os limites da interpretação e ingressa no terreno da criação normativa — risco que se evidencia na Proposta de Súmula Vinculante nº 150/DF (Edital nº 74/2026), publicada em junho de 2026, com o seguinte teor:

Súmula Vinculante X: O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O enunciado procura consolidar duas teses centrais: a aplicação do artigo 113 do ADCT a todos os entes federativos e a exigência cumulativa de medidas de compensação fiscal como requisito de validade constitucional.

A primeira tese, embora hoje decorra de jurisprudência evolutiva considerada pacificada, carrega desde a origem uma distorção relevante: os precedentes que a formaram trataram a estimativa de impacto como exigência do processo legislativo, um ônus que recai sobre a proposição, e não sobre a lei já promulgada.

A segunda tese é mais grave: ultrapassa o que qualquer precedente consolidado autoriza e eleva ao plano constitucional uma exigência que o texto da Constituição jamais previu, em frontal descompasso com a origem e com a natureza do artigo 113 do ADCT.

O que foi decidido — e o que está sendo indevidamente estendido

O artigo 113 do ADCT foi introduzido pela EC 95/2016, no contexto do novo regime fiscal, concebido com escopo restrito à União. A Exposição de Motivos da PEC 241/2016 é inequívoca: o objetivo era “criar o Novo Regime Fiscal no âmbito da União”. O silêncio quanto aos entes subnacionais não decorre de mera omissão acidental: traduz uma opção deliberada do constituinte derivado.

Apesar disso, o STF consolidou entendimento ampliativo no sentido de que a exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro se aplica a todos os entes federativos conforme se verifica, entre outros, nos seguintes precedentes: ADI 5.816 (rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 5.11.2019), ADI 6.074 (rel. Min. Cármen Lúcia) e ADI 7.145 (rel. Min. Roberto Barroso, medida cautelar referendada).

Spacca

A PSV 150 rompe com esse limite em dois movimentos simultâneos. Primeiro, desloca o requisito do processo para o produto: ao declarar inconstitucional a “lei ou ato normativo”, transfere para o ato já promulgado a sanção que o dispositivo constitucional dirige ao procedimento. Segundo, acrescenta ao texto constitucional exigência que ele não contém: a indicação de medidas compensatórias, prevista não na Constituição, mas no artigo 14 da Lei Complementar 101/2000. Combinados, esses dois movimentos configuram exercício informal de poder constituinte derivado.

O silêncio eloquente do constituinte derivado

O artigo 113 do ADCT foi inserido por emenda do relator da PEC 241-A/2016, deputado Darcísio Perondi, com propósito de informar e racionalizar o processo legislativo, sem restringir a competência política do Parlamento. O relator enfatizou que “é fundamental que o Congresso, ao debater as proposições, tenha a oportunidade de conhecer os respectivos impactos orçamentário e financeiro” — sem qualquer referência à obrigatoriedade de medidas compensatórias, e com ênfase inequívoca no momento do debate, não no da promulgação.

Como demonstra Victor Marcel Pinheiro, o artigo 113 do ADCT institui requisito de validade do processo legislativo cujo momento de aferição é anterior à promulgação da lei:

“Pouco agregaria à qualidade do processo legislativo aprovar primeiramente uma lei e somente depois identificar quais seriam suas consequências. Exatamente essas razões também justificam a necessidade de reavaliação do contexto fático e jurídico presente no momento de decisão de ampliação ou prorrogação de medidas legislativas de vigência determinada.”

A expressão “ao debater as proposições” localiza no tempo a exigência constitucional: o impacto deve ser conhecido antes da deliberação, de modo a informar a decisão política do Parlamento. Não se trata de condição de eficácia da lei já aprovada, nem de requisito suprível a posteriori. Trata-se de ônus procedimental que se esgota — ou se descumpre — no interior do processo legislativo. No mesmo sentido são os precedentes das ADIs 5.816, 6.074, 6.303 e 7.145.

A advocacia do Senado, em manifestação na PSV 150/DF, reforça que estimativa de impacto e medidas de compensação possuem naturezas normativas distintas. A primeira é instrumento de transparência cognitiva, que permite deliberação legislativa informada. A segunda é mecanismo de neutralização fiscal, voltado a mitigar desequilíbrios nas contas públicas. O artigo 113 do ADCT contempla apenas a primeira, e não por omissão, mas por escolha.

O vício de hierarquia normativa

Ao ancorar o conteúdo da súmula na expressão “nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal”, o enunciado sujeita o alcance de norma de hierarquia constitucional ao conteúdo variável de lei complementar. Eventual alteração legislativa no artigo 14 da LC 101/2000 modificaria automaticamente o conteúdo substancial da súmula, sem qualquer deliberação pelo STF. A súmula vinculante, concebida para conferir estabilidade e previsibilidade ao sistema jurídico, se tornaria instrumento de variação normativa automática, em manifesta afronta ao princípio da separação de poderes e à própria função técnico-jurídica do verbete vinculante.

Nem sob o ângulo infraconstitucional o raciocínio se sustenta. O artigo 14 da LRF não impõe compensação obrigatória em qualquer renúncia de receita. Prevê duas condições alternativas: ou a renúncia já está considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não compromete as metas fiscais da LDO, ou vem acompanhada de medidas de compensação. A alternatividade é elemento estrutural do dispositivo. Converter essa alternativa em exigência cumulativa e universal distorce o próprio texto legal invocado como fundamento.

Ademais, o § 2º do artigo 14 estabelece que a norma “só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas” — cláusula típica de suspensão de eficácia, não de invalidação. Nem no plano infraconstitucional o descumprimento da compensação torna a lei inválida. Torna-se ainda mais incongruente elegê-la a vício de inconstitucionalidade formal.

A exigência de maturação jurisprudencial e a posição do Senado

O artigo 103-A da Constituição e o artigo 2º da Lei 11.417/2006 condicionam a edição de súmula vinculante à existência de reiteradas decisões sobre determinada matéria constitucional. No tocante à estimativa de impacto como requisito procedimental, esse pressuposto está satisfeito. Quanto à obrigatoriedade de medidas de compensação como requisito de validade constitucional, o entendimento é ainda incipiente.

O principal precedente mencionado na proposta — ADI 7.633/DF — não tinha acórdão publicado quando o Senado se manifestou. Os ministros Flávio Dino e Alexandre de Moraes registraram ressalvas expressas quanto à possibilidade de o controle concentrado abranger questões relativas às medidas compensatórias e à sua suficiência ao longo do tempo. Cristalizar em enunciado vinculante entendimento cujos contornos o próprio tribunal não delimitou definitivamente é inversão metodológica incompatível com a função da súmula vinculante no ordenamento constitucional brasileiro.

Por essas razões, a advocacia do Senado manifestou-se pela rejeição integral da PSV 150/DF, ou, subsidiariamente, pela restrição do enunciado ao que já se encontra consolidado: a aplicabilidade do artigo 113 do ADCT a todos os entes federativos. Caso o STF edite o verbete com menção às compensações, postula que seja observada a sistemática do artigo 14 da LRF como condição de eficácia da lei ou ato normativo no exercício financeiro, não de validade da norma.

Conclusão

A responsabilidade fiscal é hoje princípio estruturante do Estado brasileiro, e o STF cumpre função relevante ao impedir aventuras fiscais desprovidas de estimativa de impacto. Todavia, a proteção à disciplina orçamentária não autoriza a transposição da fronteira entre interpretação e criação normativa.

A jurisprudência relativa ao artigo 113 do ADCT evoluiu por camadas sucessivas de ampliação hermenêutica: primeiro estendeu-se o dispositivo a entes subnacionais sem autorização textual clara; depois foi deslocando progressivamente a exigência do processo para o produto legislativo; agora busca-se constitucionalizar, por súmula, compensações que o constituinte derivado deliberadamente deixou no plano infraconstitucional.

A legitimidade de cada passo, considerado isoladamente, não legitima o seguinte. Quando a Corte converte silêncio constitucional em comando vinculante e requisito procedimental em vício do ato promulgado, atribui forma interpretativa a um conteúdo que, na substância, configura exercício inovador de poder constituinte. O reforço da disciplina orçamentária é função do Parlamento e dos órgãos de controle não da jurisdição constitucional em sede de súmula vinculante.