Juros de mora do Fundef são do município

Há uma pergunta que raramente aparece nos pareceres jurídicos sobre os precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef): é possível investir em educação sem realizar uma despesa classificada como manutenção e desenvolvimento do ensino?

À primeira vista, a resposta parece negativa. A Constituição vincula receitas à educação, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional organiza o sistema educacional e delimita as despesas que integram a manutenção e desenvolvimento do ensino, enquanto o Fundef foi concebido como mecanismo de financiamento do ensino fundamental e de valorização de seus profissionais.

Apesar desse arcabouço constitucional, legal e financeiro, a democratização da educação brasileira permanece uma tarefa incompleta. O acesso à escola foi ampliado, mas ainda há um longo caminho quanto à permanência dos estudantes, ao êxito em sua trajetória escolar e à superação das barreiras sociais que produzem exclusão.

O problema nunca foi simples. Se fosse, como já provocava Darcy Ribeiro, provavelmente já teria sido resolvido.

Democratizar a educação exige olhar para a escola, mas também para o que existe antes e ao redor dela. É nesse ponto que o pensamento de Darcy Ribeiro segue atual.

Para ele, a escola não podia ser compreendida apenas como prédio, estrutura administrativa ou orçamento. Deveria integrar um projeto mais amplo de desenvolvimento nacional, porque a sala de aula não existe isolada da sociedade em que está inserida.

Essa reflexão alcança algo que o debate jurídico, com frequência, deixa passar: educação e manutenção e desenvolvimento do ensino não são expressões sinônimas.

Enquanto o Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) é uma categoria jurídico-orçamentária. O direito à educação é mais amplo.

Natureza dos juros vem antes da discussão sobre sua aplicação

É nesse contexto que o debate sobre os precatórios do Fundef ganha uma dimensão que ultrapassa a discussão meramente contábil.

Tânia Rêgo/Agência Brasil

Diversos municípios brasileiros, muitos deles situados em regiões historicamente marcadas por profundas desigualdades sociais e educacionais, são beneficiários de expressivos precatórios decorrentes da complementação insuficiente que a União deveria ter destinado ao antigo Fundef.

Esses valores podem alcançar cifras capazes de modificar a realidade local. Antes de discutir sua aplicação, porém, é preciso distinguir as parcelas que compõem o crédito.

O principal corresponde à recomposição dos valores que deveriam ter sido destinados ao financiamento do ensino fundamental e não foram repassados na época própria, em razão da equivocada fixação do valor mínimo anual por aluno.

Os juros de mora têm natureza diferente. Não recompõem o montante que deixou de ser transferido, mas decorrem da demora da União em cumprir a obrigação posteriormente reconhecida em juízo.

Essa distinção ganhou relevância no julgamento da ADPF 528 pelo Supremo Tribunal Federal e foi reafirmada no Tema de Repercussão Geral nº 1.256 (Tema 1.256), também do STF.

Na ADPF 528, o Supremo considerou constitucional a vedação ao pagamento de honorários advocatícios contratuais com os recursos vinculados do Fundef e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), ressalvando a possibilidade de utilização da parcela correspondente aos juros de mora. Posteriormente, no Tema de Repercussão Geral nº 1.256, a corte reafirmou que os juros inseridos na condenação relativa aos repasses do Fundef podem ser utilizados para essa finalidade, tratando-os como parcela de natureza autônoma.

A distinção não é meramente contábil. Se os juros estivessem submetidos ao mesmo regime jurídico do crédito principal, sua utilização em uma despesa estranha ao MDE seria incompatível com a própria vinculação dos recursos do fundo.

A possibilidade de pagar honorários com os juros só existe porque há, entre as duas parcelas, uma diferença jurídica real.

Superada a controvérsia sobre os honorários, surgiu uma nova discussão.

No julgamento do RE 1.481.956/AL, a 1ª Turma do STF adotou entendimento restritivo, segundo o qual o saldo dos juros de mora não poderia ser destinado a políticas públicas estranhas ao MDE.

O precedente deve ser considerado. Trata-se, contudo, de julgamento de Turma, proferido em recurso extraordinário sem repercussão geral e com alcance distinto daquele produzido pela ADPF 528 e pelo Tema 1.256. Além disso, permanece uma questão central: de onde surgiria a vinculação do saldo dos juros exclusivamente ao MDE?

Se os juros têm natureza autônoma em relação ao crédito principal e podem custear uma despesa estranha ao MDE, qual seria o fundamento para submeter todo o saldo remanescente justamente ao regime do qual essa parcela foi destacada?

A natureza jurídica de uma receita não pode variar conforme a despesa escolhida. Os juros não deixam de ser autônomos quando destinados aos honorários para, no dia seguinte, voltar a integrar o regime do Fundef apenas porque ainda há saldo em conta.

O Tribunal de Contas da União avançou nessa direção ao reconhecer que os juros de mora não integram o fundo e pertencem ao ente federado vencedor da ação, afastando, a partir dessa premissa, a competência do próprio TCU para fiscalizar sua aplicação como se ainda fossem recursos federais vinculados ao Fundef.

O Tribunal de Contas do Estado do Maranhão seguiu a mesma linha na Consulta nº 368/2026, ao reconhecer a natureza autônoma dos encargos moratórios e admitir sua utilização em despesas diversas do MDE, observadas as regras gerais de planejamento, responsabilidade fiscal e execução da despesa pública.

É daí que nasce a tese defendida neste artigo: a liberdade de aplicação dos juros de mora decorre de sua natureza jurídica autônoma em relação ao crédito principal e da inexistência de comando constitucional ou legal que determine a vinculação do saldo ao MDE.

Livre aplicação não significa ausência de controle, tampouco autorização para desperdício ou uso arbitrário dos recursos. Significa que não se pode criar, por interpretação, uma vinculação que não resulte da natureza jurídica da receita nem de comando constitucional ou legal específico.

Educação e MDE não são a mesma coisa

Resolvida a questão da receita, resta uma última pergunta: reconhecer que os juros pertencem ao município significa admitir que sua aplicação fora do MDE seja necessariamente estranha à educação?

A resposta também é negativa. É aqui que Darcy Ribeiro volta ao debate.

Para ele, o fracasso educacional brasileiro nunca poderia ser explicado apenas pelo que acontecia dentro da escola. A educação estava ligada às condições materiais de existência da população e à capacidade do Estado de organizar a vida social.

A realidade dos municípios, especialmente nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, confirma diariamente essa percepção.

Em muitas localidades, o problema da frequência escolar começa no caminho até a sala de aula. Estradas intransitáveis no período chuvoso, pontes precárias, comunidades isoladas e transporte escolar em condições inadequadas comprometem o calendário letivo e afastam estudantes da escola.

O mesmo raciocínio alcança outras políticas públicas. Problemas de saúde bucal, oftalmológica e nutricional interferem na frequência e na aprendizagem; a falta de saneamento amplia a incidência de doenças; a vulnerabilidade social contribui para o abandono escolar; a ausência de conectividade aprofunda a desigualdade entre estudantes urbanos e rurais.

Nenhuma dessas circunstâncias transforma automaticamente despesas com saúde, infraestrutura, assistência social, saneamento ou conectividade em MDE. Nem deveria.

Uma política pública pode estar fora do conceito legal de manutenção e desenvolvimento do ensino e, ainda assim, produzir efeitos concretos sobre a realização do direito à educação.

É esse o sentido da transversalidade constitucional da educação.

Nem toda política pública que promove materialmente a educação constitui, formalmente, despesa de MDE. Da mesma forma, nem toda despesa realizada fora do MDE é indiferente à educação.

Essa leitura não relativiza os artigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Ao contrário, preserva sua função. O MDE permanece como categoria jurídica própria, submetida a regras específicas de financiamento e controle. O que não se pode fazer é transformar essa categoria orçamentária no limite conceitual do direito à educação.

Educação é finalidade constitucional. MDE é instrumento jurídico-orçamentário.

Essa diferença permite compreender o potencial transformador dos precatórios do Fundef sem confundir as parcelas que os compõem.

O crédito principal recompõe uma dívida histórica com o financiamento da educação pública e deve observar rigorosamente o regime constitucional e legal que lhe é próprio. Os juros de mora cumprem outra função e, por sua natureza autônoma, integram o patrimônio do município.

O ente municipal pode aplicar o crédito principal na forma determinada pela Constituição e pela legislação e, ao mesmo tempo, utilizar os juros, como receita própria, em políticas capazes de enfrentar problemas estruturais que também condicionam o desenvolvimento educacional.

Basta olhar para a realidade municipal.

Uma estrada que assegura o acesso diário dos estudantes à escola, uma política de saúde que reduz afastamentos, a conectividade que alcança comunidades isoladas ou uma ação capaz de diminuir situações de vulnerabilidade podem produzir efeitos concretos sobre a trajetória escolar, sem que nenhuma dessas despesas precise ser artificialmente classificada como MDE.

Darcy Ribeiro compreendeu isso melhor do que muitos juristas: a sala de aula fracassa quando o município fracassa.

Reconhecer a liberdade dos juros de mora, portanto, não significa retirar recursos da educação. Essa liberdade decorre da natureza jurídica da receita, não da finalidade posteriormente escolhida para a despesa.

A decisão de empregar esses valores em políticas capazes de melhorar as condições sociais e estruturais do município pertence ao plano da escolha administrativa, submetida ao planejamento, à motivação e ao controle.

A transversalidade constitucional da educação pode orientar essa escolha, mas não como nova forma de vinculação. O que se sustenta é que desenvolvimento municipal e desenvolvimento educacional muitas vezes caminham juntos e que cabe ao município, conhecedor de suas necessidades, definir as prioridades para a aplicação de uma receita que integra seu patrimônio.

A educação brasileira não fracassa apenas pela falta de investimento dentro da escola. Muitas vezes, fracassa porque as condições necessárias para que ela funcione nunca foram construídas ao seu redor.

É por isso que reconhecer que os juros de mora do Fundef pertencem ao município não significa retirar recursos da educação. Significa devolver ao gestor a possibilidade de enfrentar, com recursos próprios, problemas que a escola, sozinha, jamais conseguirá resolver.

A Constituição protege o direito à educação. O MDE financia uma parte dele. Mas a educação começa muito antes da porta da escola.

 

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Referências

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 528/DF. Relator: ministro Alexandre de Moraes. Tribunal Pleno. Julgamento virtual de 11 a 18 de março de 2022.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema nº 1.256 da repercussão geral. Pagamento de honorários advocatícios contratuais mediante valores destinados ao Fundef/Fundeb e utilização dos juros de mora.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 1.481.956/AL. Relator: ministro Flávio Dino. Primeira Turma. Julgamento em 21 de maio de 2024.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 023.583/2018-5. Acórdão nº 10.387/2022 — Primeira Câmara.

MARANHÃO. Tribunal de Contas do Estado. Processo nº 368/2026. Consulta. Relator: conselheiro-substituto Melquizedeque Nava Neto. Município de Buriticupu.

MARTINAZZO, Celso José; SILVA, Sidinei Pithan da; LUFT, Hedi Maria. A atualidade do diagnóstico e da crítica de Darcy Ribeiro (1922-1997) à educação brasileira. Cadernos de História da Educação, v. 19, n. 2, p. 481-495, 2020.

RIBEIRO, Darcy. Nossa escola é uma calamidade. Rio de Janeiro: Salamandra, 1984, p. 47.

BRASIL. Lei 9.394/96: Diretrizes e bases da educação nacional. Brasília: MEC, 1996.