Acordo previdenciário Brasil-EUA e totalização contributiva

A mobilidade internacional de trabalhadores impõe, há décadas, um desafio estrutural aos sistemas previdenciários nacionais: como preservar direitos construídos ao longo de uma carreira dividida entre países que operam segundo lógicas contributivas distintas. O Acordo de Previdência Social entre Brasil e Estados Unidos, promulgado pelo Decreto nº 9.422/2018 e em vigor desde 1º de outubro de 2018, é a resposta bilateral brasileira a esse problema no que diz respeito ao fluxo migratório com os EUA. Sua função central é permitir a totalização de períodos de contribuição cumpridos nos dois países, viabilizando, quando preenchidos os demais requisitos legais, o direito a determinados benefícios previdenciários que, isoladamente, cada sistema poderia negar.

O acordo, contudo, não opera como uma simples soma aritmética de tempos. Trata-se de um mecanismo de coordenação entre ordenamentos jurídicos autônomos, cada qual preservando sua própria arquitetura de requisitos, benefícios e formas de cálculo. A coordenação não substitui os sistemas nacionais nem cria um regime híbrido de previdência internacional; ela apenas autoriza que cada Estado contratante, para fins de verificação de carência e elegibilidade, reconheça períodos de cobertura cumpridos sob a legislação do outro. O pagamento, por sua vez, permanece a cargo de cada país, na proporção de sua própria contribuição para a formação do histórico contributivo do segurado.

Compreender com precisão o alcance dessa coordenação — e, sobretudo, seus limites — é o que distingue uma orientação previdenciária tecnicamente correta de uma expectativa de direito mal fundamentada. É comum que a divulgação genérica do acordo, voltada ao público leigo, simplifique essa engenharia normativa a ponto de sugerir uma equivalência entre os sistemas que a própria estrutura do tratado não autoriza. É esse o objeto deste texto: reconstituir, a partir do texto normativo, os contornos exatos dessa coordenação.

Assimetria na totalização

O primeiro ponto que merece atenção é a ausência de simetria entre as duas vias de totalização previstas no acordo.

Do lado brasileiro, o artigo 7º do acordo determina que, sempre que a legislação nacional exigir determinado tempo de contribuição para a aquisição, manutenção ou recuperação do direito a um benefício, os períodos de cobertura cumpridos sob a legislação dos Estados Unidos devem ser somados aos períodos brasileiros. Não há, aqui, exigência de um tempo mínimo de contribuição própria no Brasil como pressuposto para essa soma. Na conversão entre os dois sistemas, cada trimestre de cobertura certificado pela Social Security Administration equivale a três meses de contribuição no regime brasileiro.

Do lado americano, a lógica é distinta. O artigo 6º do acordo condiciona a utilização dos períodos brasileiros à existência de um vínculo prévio mínimo com o sistema americano: pelo menos seis trimestres de cobertura própria, o equivalente a um ano e meio de contribuição direta ao Social Security. Somente a partir desse patamar a instituição responsável pela administração do sistema americano passa a considerar, para fins de elegibilidade, os períodos certificados pelo Brasil. A assimetria não é acidental — decorre da própria lógica do instrumento, que não se propõe a criar um benefício americano inteiramente novo para quem jamais integrou aquele sistema, mas a complementar um vínculo contributivo já existente.

Spacca

A consequência prática dessa arquitetura é relevante: o tempo brasileiro sempre pode ingressar no cômputo americano, mas apenas depois de satisfeito esse requisito mínimo de vínculo próprio. Inexistindo esse patamar, o período trabalhado nos Estados Unidos permanece disponível para totalização exclusivamente do lado brasileiro.

Essa arquitetura assimétrica não deveria surpreender o operador do Direito Previdenciário internacional: instrumentos dessa natureza costumam refletir a lógica de cada sistema doméstico, e não impor a um dos Estados Contratantes obrigações estranhas à sua própria arquitetura de proteção social. O que a técnica do acordo faz, em última análise, é reconhecer que o direito ao benefício e o vínculo mínimo com o sistema concedente são pressupostos distintos — e que a totalização resolve o primeiro sem necessariamente dispensar o segundo.

Campo material do acordo

Um segundo aspecto, frequentemente negligenciado na literatura de divulgação sobre o tema, diz respeito à delimitação dos benefícios efetivamente abrangidos pelo acordo.

O artigo 2º do tratado circunscreve, do lado brasileiro, os benefícios alcançados pela totalização a três modalidades: aposentadoria por idade, pensão por morte e aposentadoria por invalidez — seja no âmbito do Regime Geral de Previdência Social, seja no Regime Próprio dos servidores públicos, seja no regime dos militares. A aposentadoria por tempo de contribuição não integra esse rol.

A implicação prática dessa delimitação é direta: antes de qualquer análise sobre a viabilidade de totalizar períodos de contribuição, é imperativo identificar com precisão qual benefício está sendo pleiteado. Para modalidades de aposentadoria situadas fora do campo material do acordo, a totalização simplesmente não encontra amparo normativo, e a orientação ao segurado deve necessariamente seguir outro caminho.

Essa delimitação material não decorre de omissão redacional, mas de opção deliberada dos Estados Contratantes quanto ao alcance objetivo do instrumento. Tratados de previdência social, de modo geral, não pretendem substituir integralmente a legislação interna de cada país signatário; limitam-se a coordenar, dentro de um rol previamente definido, os benefícios cuja concessão dependa de tempo de contribuição cumprido em ambos os territórios. Ignorar essa delimitação — tratando o acordo como instrumento de aplicação irrestrita a qualquer modalidade de aposentadoria — é erro que compromete tanto a análise administrativa quanto eventual discussão judicial subsequente.

Lógica do cálculo proporcional

Mesmo quando a totalização assegura o direito ao benefício, ela não assegura, por si só, o mesmo valor de uma aposentadoria calculada sobre a integralidade do tempo contribuído. Essa distinção — entre direito ao benefício e valor do benefício — é, talvez, a que gera maior desconhecimento entre os próprios segurados.

O artigo 7º do acordo estrutura o cálculo em duas etapas sucessivas. Inicialmente, apura-se a chamada prestação teórica: o valor que a aposentadoria teria caso todo o tempo de contribuição, brasileiro e americano, tivesse sido integralmente cumprido sob a legislação brasileira. Essa prestação teórica não é o valor final do benefício — funciona apenas como base para a etapa seguinte. Sobre ela, aplica-se então uma redução proporcional, correspondente à razão entre o tempo efetivamente contribuído no Brasil e o tempo total considerado para a totalização.

A ilustração numérica torna a lógica mais tangível. Considere-se um segurado que tenha acumulado 30 anos de contribuição ao longo da carreira, sendo dez no Brasil e vinte nos Estados Unidos. A totalização assegura-lhe o direito à aposentadoria brasileira. O valor pago pelo INSS, contudo, não corresponderá aos trinta anos totalizados, mas exclusivamente à fração proporcional aos dez anos efetivamente contribuídos no Brasil, observadas as demais regras de cálculo aplicáveis. O raciocínio se repete, em sentido espelhado, quanto ao benefício devido pelos Estados Unidos, cujo valor é calculado proporcionalmente ao tempo de cobertura cumprido sob a legislação americana, nos termos do próprio artigo 6º do acordo.

Marcos Corrêa/PR

Dessa lógica decorre uma consequência de relevo para o planejamento previdenciário: o segurado com carreira dividida entre os dois países tende a receber dois benefícios proporcionais — um do INSS, outro do Social Security —, cuja soma raramente equivale ao valor que resultaria da contribuição integral ao mesmo tempo total em um único sistema. A simulação prévia de ambos os cálculos, antes da definição da estratégia de aposentadoria, não é mera recomendação de prudência, mas etapa indispensável à correta orientação do segurado.

Aparente tensão normativa ainda não pacificada

Há, nesse arranjo de cálculo proporcional, um ponto que merece reflexão jurídica mais detida, ainda que sua análise exaustiva ultrapasse os limites deste texto.

O artigo 7º, §4º, do acordo estabelece garantia expressa: o valor da prestação teórica não poderá, em nenhuma hipótese, ser inferior ao benefício mínimo garantido pela legislação brasileira — vale dizer, ao salário-mínimo, nos benefícios do Regime Geral a ele vinculados. Ocorre que o artigo 35, §1º, do Decreto nº 3.048/1999, o Regulamento da Previdência Social, na redação conferida pelo Decreto nº 10.410/2020, dispõe em sentido aparentemente diverso: a renda mensal inicial pro rata dos benefícios concedidos por totalização, com base em acordos internacionais, será proporcional ao tempo de contribuição para a previdência social brasileira e poderá ter valor inferior ao salário-mínimo.

Há, portanto, uma aparente tensão normativa entre a garantia expressa no tratado internacional e a autorização, contida no regulamento infralegal, para que o resultado do cálculo proporcional fique aquém desse piso. Não se trata de questão pacificada. Até o momento, não se identificou jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, da Turma Nacional de Uniformização ou dos Tribunais Regionais Federais enfrentando especificamente essa incompatibilidade à luz do Acordo Brasil–Estados Unidos.

Diante dessa ausência de orientação jurisprudencial consolidada, interpretações categóricas sobre o alcance do artigo 7º, §4º, do acordo merecem cautela, particularmente em processos administrativos nos quais o benefício proporcional venha a ser fixado abaixo do salário-mínimo. Trata-se de tema que, por sua relevância prática e pela ausência de solução uniforme, justifica reflexão jurídica autônoma e aprofundada.

Considerações finais

O Acordo de Previdência Social Brasil-Estados Unidos representa avanço inequívoco na proteção previdenciária de trabalhadores migrantes, ao impedir que períodos de contribuição legitimamente cumpridos em ambos os países sejam simplesmente descartados por insuficiência de tempo em qualquer um dos sistemas isoladamente considerados. Trata-se, todavia, de instrumento de coordenação entre ordenamentos jurídicos independentes — não de mecanismo que unifique dois históricos contributivos em um benefício único e integral, tampouco de solução automática para todas as situações de mobilidade previdenciária internacional.

A correta aplicação do acordo pressupõe, portanto, atenção simultânea a três planos distintos: os requisitos de acesso à totalização, que não operam de forma simétrica entre os dois sistemas; o campo material efetivamente coberto pelo tratado, que exclui benefícios relevantes como a aposentadoria por tempo de contribuição; e a lógica do cálculo proporcional, cujos resultados podem gerar tensões normativas ainda pendentes de manifestação jurisprudencial consolidada.

Esses três planos não são meramente acadêmicos: cada um deles corresponde a uma decisão administrativa ou a uma estratégia de planejamento previdenciário que se altera substancialmente conforme a leitura técnica adotada. Um requerimento formulado sem atenção ao requisito de vínculo mínimo do artigo 6º, ou dirigido a benefício estranho ao campo material do artigo 2º, está fadado ao indeferimento por razões que pouco têm a ver com o mérito da pretensão do segurado e muito com a delimitação prévia do próprio instrumento internacional invocado.

Reconhecer esses limites, mais do que restringir a utilidade do acordo, é o que permite empregá-lo com precisão técnica em favor do segurado.

 

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Referências normativas

Acordo de Previdência Social entre a República Federativa do Brasil e os Estados Unidos da América, promulgado pelo Decreto nº 9.422, de 25 de junho de 2018 — artigos 2º, 6º e 7º.

Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999 (Regulamento da Previdência Social), artigo 35, §1º, na redação dada pelo Decreto nº 10.410, de 2020.