Sistema eleitoral de lista fechada precisa voltar ao debate

A adoção do sistema eleitoral de lista fechada merece voltar ao centro do debate sobre reforma política. Embora não constitua solução para todos os problemas do sistema representativo brasileiro, poderia auxiliar em mudanças estruturais necessárias, arrefecer a crise de governabilidade hoje existente ao diminuir a fragmentação partidária, trazer mais solidez, identidade e conteúdo aos partidos políticos e baratear campanhas eleitorais.

Afinal, o sistema eleitoral é fator determinante para o sistema partidário, que, por sua vez, gera reflexos práticos no interior do sistema de governabilidade.

Sistema eleitoral de lista fechada e as tentativas pretéritas de implementação no Brasil

Preliminarmente, vale explicar brevemente o que seria o “sistema de lista fechada”, cuja implementação no Brasil já foi rejeitada por mais de uma vez.

Diferentemente do sistema de lista aberta, hoje em vigor, no sistema de lista fechada, o eleitor deposita seu voto no partido, que apresenta uma lista prévia, em ordem, de seus respectivos candidatos ao eleitor. A adoção de tal sistema só valeria para as eleições proporcionais, portanto, para deputados e vereadores, não alterando o sistema de eleição majoritária.

Esse sistema é predominante em países da Europa ocidental, como Espanha, Portugal, Alemanha, para além de ser o mais usado entre as novas democracias que optaram pela representação proporcional [1].

Assim, o eleitor vota apenas na legenda partidária, não em candidatos, o que poderia acarretar mudanças estruturais na dinâmica do voto, minorando os personalismos e a competição intrapartidária, criando incentivos para que os partidos desenvolvam programas mais consistentes, fomentando maior identidade entre os partidos e os eleitores e forçando-os a construírem programas partidários sólidos, capazes de conquistar corações e mentes. Tais efeitos serão explorados mais adiante.

Por certo, a adoção da lista fechada deveria ser acompanhada do fortalecimento da democracia intrapartidária, assegurando processos transparentes e participativos de formação das listas, como o voto por convencionais na formação das listas ou voto direto pelos filiados.

Spacca

Ainda, vale ressaltar que o presente artigo se propõe apenas a pautar o debate, não exauri-lo.

Na história recente, houve tentativas de mudanças no sistema eleitoral brasileiro, prevendo a adoção do sistema proporcional de lista fechada, no entanto, sem êxito. A exemplo do Projeto de Lei 1.210/07 [2], rejeitado no plenário da Câmara dos Deputados, por 252 a 181, e da Proposta de Emenda à Constituição 43/2011, de autoria do então Senador José Sarney (MDB-AP), rejeitada pelo então relator senador Romero Jucá (MDB-RR) na Comissão de Constituição e Justiça do Senado [3].

As rejeições não encerram o debate, nem obstam a deliberação da temática pelo Congresso Nacional e, por decerto, estará novamente em voga quando a pauta da reforma política voltar a ocupar espaço no debate público.

Feita a introdução, passaremos à análise de alguns defeitos estruturais do sistema político-partidário que podem vir a ser (ao menos parcialmente) superados com a adoção do sistema de lista fechada.

Partidos políticos, programa partidário e representação

Basta um exercício de pensamento rápido para chegarmos à conclusão de que inexiste no Brasil uma cultura partidária solidificada na vida política, tampouco partidos com raízes profundas na sociedade, com ideologias e programas bem definidos e conhecidos da população. Afinal, você, leitor, sabe qual o partido do prefeito de seu município? E do governador de seu Estado? Creio que a maioria não saberá responder sem consultas.

São ainda raros os casos de partidos que lograram fincar bases profundas na sociedade, movimentando aspirações, sentimentos e gerando identidade, talvez um dos únicos que tenha conseguido realizar tal façanha nos últimos anos seja o Partido dos Trabalhadores, o maior vencedor de eleições majoritárias desde a redemocratização [4].

Tal cenário gera uma contradição aparente: os partidos detêm o monopólio das candidaturas, exercem forte influência no exercício da atividade parlamentar (principalmente por meio das lideranças partidárias), são destinatários de um volume alto de verbas públicas [5] e, no entanto, são instituições pouco conhecidas da sociedade em geral, havendo poucos vínculos afetivos entre sociedade e partidos.

Marcelo Camargo/Agência Brasil

Scott Mainwaring ao realizar uma análise sobre partidos e sistemas partidários em perspectiva comparada, conclui que os partidos políticos no Brasil sofrem de um subdesenvolvimento sistêmico e crônico, que deriva principalmente de quatro fatores, (dentre os quais, o sistema eleitoral, pois é justamente sobre ele que incide a proposta discutida neste artigo): as gritantes desigualdades sociais e a carência de acesso à informação que obsta uma participação popular efetiva; o histórico de interferências estatais nos partidos; combinação do presidencialismo com um sistema multipartidário e fragmentado, e por último, a conduta da própria classe política para com os partidos, que opta deliberadamente por fortalecer personalidades em detrimento de agremiações [6].

Aqui, o partido é, não raro, visto como instrumento de acesso ao poder, um mero número qualquer para se eleger, sem qualquer compromisso programático.

Desse modo, o sistema de lista fechada, ao obrigar o eleitor a votar no partido, pode, por um lado, obrigar os partidos a constituírem programas mais claros e sólidos, apresentar propostas e projetos, para além de ideologias mais demarcadas. Lado outro, no médio/longo prazo tornará os partidos mais conhecidos da população, fortalecendo laços, afinidade e vínculos entre população representada e partido representante, com seus respectivos mandatários eleitos.

Hiperfragmentação partidária e os percalços à governabilidade

A conjunção entre presidencialismo, federalismo e sistema eleitoral proporcional de lista aberta com sistema multipartidário, faz com que o presidente eleito e seu partido não consigam, por si sós, a maioria congressual necessária para governar, implicando no imperativo de formação de coalizões com partidos díspares e variados. Dessa sistemática, Sérgio Abranches, cunhou o conceito de “Presidencialismo de Coalizão” [7], em que o governo depende de coalizões frágeis e pouco programáticas para governar e implementar o programa de governo sufragado nas urnas.

Soma-se o agravante de partidos sem ideologias e programas claros, compostos por indivíduos pouco apegados à vida partidária, o que leva o governo a negociar no varejo, com parlamentares individualmente, ao invés de negociar com partidos organizados e coesos, dificultando sobremaneira a negociação, formação e manutenção da coalizão governista.

Além disso, segundo o cientista político Jairo Nicolau a fragmentação partidária resulta em aumento desproporcional da capacidade de barganha de partidos com bancadas pequenas [8].

É certo que a fragmentação partidária brasileira tem diminuído desde a “reforma política” levada a cabo em 2017, com a EC 97/2017, que vedou as coligações proporcionais e instituiu a cláusula de desempenho [9]. De igual modo, não há consenso na literatura política, ou estudos empíricos de que a adoção do sistema eleitoral de lista fechada levará, invariavelmente à diminuição do número efetivo de partidos.

No entanto, ainda assim, é plausível sustentar a plausibilidade de que a partir do momento em que a sociedade passe a orientar sua escolha prioritariamente pela legenda em detrimento de personalidades e que as campanhas estejam centralizadas em legendas partidárias, a diminuição da fragmentação partidária tende a se acelerar, afinal, hoje há trinta partidos registrados no TSE, sendo forçoso o reconhecimento de que inexiste trinta ideologias e/ou projetos de país distintos e em disputa hoje na sociedade [10].

Competição intrapartidária e racionalização das campanhas eleitorais

Como último ponto a ser posto no debate, é que as campanhas de lista aberta tendem a fomentar o individualismo e a competição intrapartidária pelos votos do eleitorado e, por consequência, enfraquecer os partidos [11].

No sistema de lista aberta, cada candidato, torna-se uma ilha, perseguindo votos para si e não para um programa ideológico-programático. É certo que candidatos se elegem por diferentes plataformas, uns se elegem através de uma pauta mais ideológica, outros por regionalismos ou por defenderem pautas específicas, como educação, saúde etc.

No entanto, ao ser pautada pela figura do candidato, multiplicam-se estruturas paralelas e individuais de comunicação, arrecadação, publicidade, representação jurídica, dentre outros, elevando os custos de campanha e marginalizando a identidade do candidato para com o programa de seu respectivo partido.

Conclusão

No curto espaço deste artigo, o objetivo foi apenas trazer pequenas contribuições a um tema que certamente deverá estar em pautas num futuro não tão distante. A adoção do sistema proporcional de lista fechada poderia nos conduzir em um médio/longo prazo à superação necessária da cultura política do personalismo e dos partidos como meros coadjuvantes na disputa política, resultando em um debate mais racional e programático.

Contudo, vale a ressalva de que a adoção deste sistema também depende sobremaneira de maior democratização interna dos partidos, com a escolha da lista por convencionais e/ou voto dos filiados. Sem democracia intrapartidária o sistema de lista fechada pode resultar em aprofundamento da oligarquização partidária.

A adoção do sistema de lista fechada deve retornar ao debate, como uma proposta positiva para uma reforma do sistema político representativo.

 

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[1] NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais, Rio de Janeiro: FGV, 2004, p. 55.

[2] Câmara dos Deputados. PL 1.210/07. Disponível aqui. Ver também: Câmara rejeita adoção do voto em listas partidárias. Folha de São Paulo. São Paulo,28 julho, 2007. Disponível aqui

[3] Senado Federal, Proposta de Emenda à Constituição n° 43, de 2011. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/100327

[4] Cf. SAMUELS,David; ZUCCO, Cesar. Partisans, Antipartisans, and Nonpartisans: Voting Behavior in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press, 2018.

[5] Tribunal Superior Eleitoral, Fundo Partidário: 19 partidos receberam R$ 573 milhões no 1º semestre. Disponível aqui.

[6] MAINWARING, Scott. Brazilian Party Underdevelopment in Comparative Perspective. University of Notre Dame,1 Jan. 1990, p.4-5. Disponível aqui.

[7] ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018

[8] NICOLAU, Jairo. Como aperfeiçoar a representação proporcional no Brasil. Revista Cadernos de Estudos Sociais e Políticos, v.4, n.7, jan-junho 2015

[9] Art. 17: É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:
(…)
§1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 97, de 2017)
§2º Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
§3º Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 97, de 2017)
I – obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 97, de 2017)
II – tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.

[10] Partidos políticos registrados no TSE. Disponível aqui.

[11] Cf.CAREY, Jhon M; SHUGART, Matthew Soberg. Incentives to cultivate a personal vote: A rank ordering of electoral formulas. Electoral Studies Volume 14, Issue 4,1995, pp. 417-439.