Gratuidade da Justiça vira alvo no embate com a litigância abusiva

Na ocasião do Tema 1.178 (REsps 1.988.686, 1.988.687 e 1.988.697, relator ministro Og Fernandes), a Corte Especial do STJ vedou o uso de critérios objetivos para o indeferimento imediato da gratuidade requerida por pessoa natural, admitindo parâmetros objetivos apenas em caráter meramente suplementar e desde que não sirvam de fundamento exclusivo do indeferimento, nos termos dos artigos 98 e 99, § 2º, do Código de Processo Civil (CPC) — movimento inequivocamente protetivo do acesso.

A restrição vem de outros dois planos, e ambos já estão em marcha.

No plano constitucional, tramita a ADC 80, ajuizada pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro, na qual se discutem os §§ 3º e 4º do artigo 790 da CLT. Na sessão virtual encerrada em 13 de abril de 2026, formou-se maioria em torno do voto do ministro Gilmar Mendes, ajustado a partir das explicitações do ministro Cristiano Zanin e acompanhado pelos ministros Alexandre de Moraes, Flávio Dino e Dias Toffoli.

O dispositivo era: declarar a inconstitucionalidade do critério de 40% do limite máximo dos benefícios do RGPS; fixar, por interpretação conforme, presunção relativa de insuficiência para quem percebe salário igual ou inferior a R$ 5.000; exigir de quem recebe acima desse patamar a demonstração in concreto da insuficiência; autorizar o indeferimento mesmo na hipótese de presunção, quando constatado patrimônio ou renda familiar incompatível; e atribuir a quem pleiteia o benefício o ônus de comprovar a própria renda. O processo foi então destacado pelo relator, ministro Edson Fachin; o julgamento foi suspenso e encontra-se pautado para o próximo dia 26 de agosto.

Item decisivo é outro e passou quase despercebido

A maioria formada declara a inconstitucionalidade por omissão parcial do artigo 790, §§ 3º e 4º, da CLT e determina, como forma de saneamento, a aplicação do regime ali delineado a todos os ramos do Poder Judiciário, e não apenas à Justiça do Trabalho. Se prevalecer, o deslocamento do ônus probatório para quem requer a gratuidade deixará de ser peculiaridade do processo do trabalho e passará a governar também as ações de consumo, previdenciárias e bancárias — precisamente aquelas em que o litigante habitual figura no polo passivo.

No plano legislativo, o movimento é convergente e mais severo. O plenário do Senado aprovou, em 30 de junho de 2026, o Projeto de Lei nº 2.239/2022, de autoria do ex-deputado Paes Landim, na forma do substitutivo relatado pelo senador Hamilton Mourão, e remetido à Câmara dos Deputados.

O núcleo da proposta está no § 3º-A que se pretende acrescer ao artigo 99 do CPC: quem não se enquadrar nas hipóteses objetivas do § 2º — renda mensal líquida de até dois salários-mínimos, inscrição no CadÚnico, representação pela Defensoria Pública, dispensa de declaração de ajuste anual do imposto de renda, entre outras — só obterá o benefício mediante documentação idônea ou outro meio de prova admitido, excluída a simples declaração firmada pelo interessado ou procurador. Suprime-se, por essa via, a presunção de veracidade hoje assegurada pelo artigo 99, § 3º, do CPC.

O Legislativo, portanto, caminha para restringir mais do que a Corte Constitucional.

Controle da litigância predatória

O ponto que este artigo pretende sublinhar, todavia, não é o mérito de qualquer desses critérios. É a direção única do esforço. O substitutivo não cuida apenas de gratuidade: altera cinco dispositivos do CPC, e todos, sem exceção, dirigem-se ao autor. O artigo 100, parágrafo único, passa a cominar multa de até 15 vezes o valor das despesas processuais em caso de má-fé. O artigo 105, § 5º, impõe requisitos formais específicos à procuração assinada por vulneráveis e hipossuficientes. O artigo 321 autoriza a determinação de emenda da inicial que apresente defeitos e irregularidades capazes de dificultar o julgamento do mérito — codificação legislativa do que a Corte Especial do STJ já admitira no Tema 1.198. E o artigo 334, § 4º-A, torna obrigatória a audiência, com depoimento pessoal da parte autora, sempre que houver indícios de invalidade da procuração ou de que o autor desconhece a própria demanda.

Spacca

Trata-se, em suma, da consolidação, no corpo do Código, de todo o arsenal de controle da litigância predatória. Cada um desses dispositivos tem por destinatário quem demanda. Nenhum deles enuncia um único dever, ônus ou consequência aplicável ao litigante habitual que ocupa, sobretudo, o polo passivo. E há um dado que dispensa comentário: quem provocou o STF a fixar os critérios de acesso à gratuidade foi a representação institucional do setor que mais figura como réu na litigiosidade lícita de massa. O litigante habitual não apenas resiste ao processo — ele propõe a regra de admissão ao processo em que será julgado, vantagem estrutural cuja natureza se examina adiante.

Não se nega a legitimidade do debate. O que se questiona é a assimetria: o mesmo raciocínio de custo, aplicado com simetria, imporia igualmente onerar o litigante habitual que transfere ao Judiciário o custo do atendimento que deixou de prestar. Essa segunda metade do argumento jamais é formulada. O que torna esse diagnóstico algo mais do que uma suspeita é a existência, hoje, de evidência empírica em sentido contrário à estratégia adotada.

Extinção de execuções fiscais

A partir do Tema 1.184 da repercussão geral (RE 1.355.208, relatora ministra Cármen Lúcia), o CNJ editou a Resolução nº 547/2024, cuja validade veio a ser chancelada pelo STF no Tema 1.428. A norma determinou a extinção das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10 mil sem movimentação útil há mais de um ano e, sobretudo, condicionou o ajuizamento de novas execuções à prévia tentativa de conciliação ou de solução administrativa e ao protesto da certidão de dívida ativa. O resultado consta do relatório Justiça em Números 2026: a Política de Eficiência das Execuções Fiscais reduziu o acervo em 5,6 milhões de processos em 2024 e em outros 4,4 milhões em 2025, sendo apontada como causa direta da maior redução de estoque de toda a série histórica (CNJ, 2026).

A Procuradoria-Geral Federal fornece a demonstração mais eloquente. Em 2022, ajuizou 58.044 execuções fiscais e arrecadou R$ 6,7 bilhões. Em 2025, ajuizou 12.223 execuções — queda de 79% — e arrecadou R$ 9,6 bilhões, aumento de 43% (Vital, 2026). A transformação decorreu da substituição do ajuizamento automático por atuação seletiva, apoiada em painéis de classificação de devedores e no envio automatizado de certidões de dívida ativa a protesto extrajudicial.

O dado é decisivo e merece ser enunciado com todas as letras: arrecadou-se substancialmente mais judicializando substancialmente menos. E isso foi possível porque o credor habitual dispõe de outras portas — e de mecanismos extrajudiciais de coerção patrimonial dotados de eficácia real. A racionalização, aqui, não custou nada ao credor; ao contrário, beneficiou-o.

O credor habitual, para satisfazer seu crédito, dispõe do protesto extrajudicial do título, da autotutela executiva perante as serventias extrajudiciais — ampliada pelo marco legal das garantias (Lei nº 14.711/2023) —, da inscrição do devedor nos órgãos de proteção ao crédito, do registro no Sistema de Informações de Créditos do Banco Central, de restrições internas de contratação e de todo um arsenal de medidas gravosas que operam antes e independentemente de qualquer processo judicial. São mecanismos de tal potência que, como demonstram os números da PGF, tornaram a via judicial dispensável na maior parte dos casos.

Consumidor perde sem coercitividade judicial

O consumidor credor não dispõe de nenhum desses instrumentos. Não pode protestar a operadora que descumpre o contrato, não pode negativar o banco que cobra tarifa indevida, não pode inscrever a companhia aérea em cadastro restritivo, não pode excutir garantia alguma perante o cartório, não pode impor-lhe qualquer restrição patrimonial ou reputacional. Para ele, a única porta dotada de coercitividade é a judicial. E é justamente essa porta — a única de que dispõe — que vem sendo progressivamente estreitada, seja pela exigência de prévia tentativa extrajudicial como condição do interesse de agir, seja pela suspeição generalizada quanto à autenticidade de sua postulação, seja, agora, pela restrição legislativa da gratuidade.

Ao mesmo lugar conduz a Resolução CNJ nº 683/2026 (Ato Normativo nº 0003173-51.2026.2.00.0000, relator ministro Edson Fachin), que autoriza a extinção, sem resolução do mérito, das execuções de títulos extrajudiciais ajuizadas por instituições financeiras cujo valor, na distribuição, seja inferior a R$ 10 mil, quando não localizados o devedor ou bens penhoráveis e ausente defesa do executado. Como bem observa Lucas Menezes, no artigo “CNJ determina a extinção de execuções bancárias de baixo valor e manda um recado ao sistema” publicado neste site, o Judiciário não é arquivo de cobranças inviáveis: a dívida permanece, e o que se encerra é a ação sem perspectiva de resultado.

Registre-se o que daí resulta

O credor habitual pode cobrar sem processo, coagir sem processo e, ainda assim, ter benefício tributário com sua perda sem processo. O consumidor credor não pode nada disso: depende integralmente da jurisdição — e é dele, e apenas dele, que se vem exigindo o ônus prévio, a demonstração de autenticidade e, agora, a comprovação documental da hipossuficiência.

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Galanter (1974) já havia descrito a vantagem estrutural dos litigantes habituais: estes, porque retornam ao sistema indefinidamente, não jogam para vencer o caso, mas para moldar a regra que decidirá todos os casos futuros. A ADC 80 é a ilustração perfeita da proposição — e o fato de que o debate sobre gratuidade tenha sido pautado, no Supremo, por ação promovida por confederação do setor financeiro, e não por quem paga o preço da restrição, deveria bastar para que o problema fosse enunciado nos seus termos corretos.

Gratuidade na mira do Legislativo e do Judiciário

Em suma, o combate à litigância abusiva no Brasil tem sido conduzido em um único vetor, e a gratuidade da justiça é o próximo alvo dessa trajetória. A restrição poderá vir do Congresso Nacional, por meio do PL nº 2.239/2022, e do plenário do STF, que retoma a ADC 80 em 26 de agosto de 2026 — por provocação, registre-se mais uma vez, do próprio litigante habitual. É nesses dois foros que a advocacia e as instituições de defesa do acesso à justiça precisam estar.

A premissa firmada pela Corte Especial do STJ no Tema 1.178 deveria orientar ambos os debates: a hipossuficiência há de ser aferida à luz dos elementos concretos dos autos, não por critérios objetivos aplicados em bloco. Substituir a análise concreta por um teto de renda é técnica que confunde eficiência com exclusão — sobretudo quando esse teto, no texto aprovado pelo Senado, situa-se abaixo do próprio piso presuntivo que o Supremo sinaliza reconhecer.

A experiência da cobrança de créditos demonstra que é possível reduzir drasticamente a judicialização sem qualquer prejuízo à satisfação do direito — desde que o titular do crédito disponha de mecanismos extrajudiciais eficazes. O credor habitual dispõe deles. O consumidor credor, não. Enquanto essa assimetria não for enfrentada, exigir dele pura e simplesmente o esgotamento prévio de portas que não lhe são acessíveis, ou restringir-lhe a gratuidade sob o rótulo de racionalização, não é política de eficiência: é transferência de custo ao mais fraco.

O dever de litigância responsável, para ser levado a sério, há de ser bilateral. Enquanto nada, absolutamente nada, for exigido dos litigantes habituais, seguirá sendo o que hoje é: um dever cobrado de um lado só.

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Referências

DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. Litigância abusiva: esboço de uma dogmática jurídica aplicável ao problema das estratégias de litigância ilícita e volumosa. Salvador: JusPodivm, 2025.

FERRAZ, Taís Schilling. A litigiosidade como fenômeno complexo: quanto mais se empurra, mais o sistema empurra de volta. Revista Jurídica da Presidência, Brasília, v. 25, n. 135, p. 163-191, jan./abr. 2023.

GALANTER, Marc. Why the “haves” come out ahead: speculations on the limits of legal change. Law & Society Review, v. 9, n. 1, p. 95-160, 1974.

MENEZES, Lucas. CNJ determina a extinção de execuções bancárias de baixo valor e manda um recado ao sistema. Migalhas, 8 jul. 2026.

PARADELA, André Sigiliano. Litigância abusiva por inadequação proposital da infraestrutura institucional ou resistência sistemática às portas de solução consensual: uma análise à luz do sistema de justiça multiportas. Civil Procedure Review, no prelo.

PARADELA, André Sigiliano. Acusação abusiva de litigância predatória: a instrumentalização do instituto como forma de cerceamento do acesso à Justiça, no prelo.

PARADELA, André Sigiliano; CAVACO, Bruno de Sá Barcelos. Litigância abusiva e a necessária formação de grupo de trabalho multissetorial: o papel do Ministério Público na defesa da sociedade e na preservação do acesso à justiça. In: TOSCAN, Anissara; SILVA, Marco Antonio Chaves da (coord.). O Ministério Público como porta de acesso à justiça. Londrina: Thoth Editora, 2026. p. 189–216.

VITAL, Danilo. Com rating, PGF arrecada mais ajuizando 80% menos execuções fiscais. Consultor Jurídico, 7 jul. 2026.