Proporcionalidade e subjetividade na gestão aduaneira

A edição da Lei Complementar nº 225/2026 — já introduzida em oportunidade anterior — representa uma das mais relevantes alterações recentes na relação entre administração tributária e contribuintes. Além de disciplinar mecanismos de autorregularização e reforçar garantias do contribuinte, a lei consolida uma mudança de paradigma na atuação estatal: a promoção da conformidade deixa de ser apenas uma consequência esperada da fiscalização para assumir posição de objetivo da atividade administrativa.

Essa mudança não reduz o poder de polícia nem enfraquece a atuação fiscal. Ao contrário, amplia o conjunto de instrumentos disponíveis para que a autoridade governamental alcance seus objetivos de forma mais eficiente, proporcional e orientada por risco. A lógica deixa de ser exclusivamente repressiva para incorporar estratégias voltadas à indução do cumprimento voluntário da legislação, reservando os mecanismos mais gravosos para situações que efetivamente os justifiquem.

Se, por um lado, a mudança de paradigma é recebida com curiosidade e otimismo pelo setor privado, ainda permanece certa desconfiança sobre o quanto os operadores podem “confiar” nessa proporcionalidade. Essa foi a provocação central trazida no artigo “Malha aduaneira: instrumento para a conformidade” — cujos debates e repercussão serviram de motivação para a coluna de hoje, que busca trazer, dentro de uma abordagem colaborativa, novidades e desdobramentos deste tema.

Proporcionalidade, controle intensivo e controle extensivo

A Lei Complementar nº 225 prestigia uma atuação administrativa baseada na boa-fé, na orientação e na cooperação entre administração e administrado. Não se trata de substituir a fiscalização pelo diálogo nem de conferir tratamento benevolente ao descumprimento da legislação. O que a lei reconhece é que diferentes situações de inconformidade não exigem, necessariamente, a mesma resposta administrativa — diretriz que se alinha ao princípio da proporcionalidade.

Se o ordenamento jurídico admite instrumentos destinados à orientação, ao saneamento de irregularidades e à autorregularização, é porque reconhece que o exercício do poder de polícia pode e deve ser graduado conforme a natureza do risco identificado.

A fraude estruturada, o planejamento agressivo e a atuação dolosa continuam demandando fiscalização aprofundada e aplicação das sanções cabíveis. Por outro lado, erros operacionais, falhas pontuais ou inconsistências passíveis de correção espontânea podem ser tratados por mecanismos capazes de alcançar o mesmo resultado, porém com menor custo administrativo.

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Assim, as mudanças trazidas — e que dialogam com os novos e relevantes compromissos internacionais assumidos pelo Brasil na última década — não representam uma flexibilização da fiscalização, mas sim uma mudança de paradigma sobre a forma mais inteligente de exercê-la. E é nesse contexto que os conceitos de controle intensivo e controle extensivo ganham especial relevância.

O controle intensivo caracteriza-se pela atuação individualizada e aprofundada sobre determinado operador econômico ou operação. Auditorias de produção, análise de planejamentos agressivos e procedimentos de fiscalização clássicos inserem-se nessa categoria. São instrumentos indispensáveis para situações que demandam produção de provas, investigação detalhada e atuação repressiva. Por sua vez, o controle extensivo busca ampliar a presença fiscal por meio da utilização de inteligência de dados, cruzamentos eletrônicos, monitoramento e mecanismos de promoção da conformidade.

Intensivo e extensivo não são, portanto, modelos concorrentes, uma vez que o primeiro produz profundidade analítica e o segundo garante alcance. Uma administração orientada por risco necessita de ambos. Quanto mais eficiente for o controle extensivo na identificação e correção de inconformidades de menor complexidade, maior será a capacidade institucional de direcionar o controle intensivo para situações que realmente demandam investigação aprofundada.

Assim, a questão não é escolher entre um modelo ou outro, mas utilizar cada instrumento de forma proporcional ao risco identificado e buscar formas eficientes e claras para empregá-los.

Verdadeiro objetivo da gestão de riscos

A gestão de riscos frequentemente é compreendida como um mecanismo destinado a identificar erros. Essa percepção, embora intuitiva, é incompleta.

O objetivo da administração baseada em risco não é maximizar autuações nem simplesmente detectar infrações. Seu propósito é reduzir a brecha de conformidade, compreendida como a diferença entre o comportamento esperado pela legislação e aquele efetivamente observado na prática. Essa mudança altera, inclusive, a forma de medir a efetividade da fiscalização (situação que já foi provocada em artigo anterior). Autos de infração, valores constituídos e multas aplicadas continuam sendo indicadores relevantes, mas deixam de ser os únicos. Também passam a importar a redução da litigiosidade, a recuperação espontânea de créditos tributários, a melhoria dos níveis de conformidade e, sobretudo, a capacidade de induzir mudanças duradouras de comportamento.

E é neste contexto que a autorregularização ganha força, visto que é, hoje, uma das preocupações mais recorrentes manifestadas pelos operadores econômicos. Por um lado, verifica-se uma curva ascendente na preocupação com conformidade e correção de erros, ao passo que permanecem preocupações antigas de que a denúncia espontânea de erros e inconsistências acabe aumentando o perfil de risco do operador perante a administração.

A preocupação é compreensível. À primeira vista, poderia parecer lógico concluir que aquele que retifica uma declaração demonstra ter cometido um erro e, por isso, deveria ser considerado menos confiável. Entretanto, essa conclusão não se harmoniza com modelos contemporâneos de gestão de riscos.

Lógica por trás da autorregularização

Dentro da lógica da autorregularização, tanto do ponto de vista teórico, quanto da análise e práticas consolidadas, o risco não é determinado pelo simples número de retificações realizadas, nem por qualquer outro indicador analisado isoladamente. Modelos modernos trabalham com análise contextualizada e multidimensional, composta por uma avaliação integrada de inúmeras variáveis, tais como:  a natureza da inconsistência, sua materialidade, o histórico do operador, sua reincidência, a evolução de seu comportamento, seus controles internos e o segmento econômico em que o operador atua.

Duas empresas podem apresentar exatamente o mesmo número de retificações e, ainda assim, possuir perfis de risco completamente distintos. Isto porque o risco não está na quantidade de retificação, mas no comportamento que ela revela.

Assim, talvez a principal contribuição da autorregularização ainda não tenha sido suficientemente explorada, pois a sua finalidade não se limita à recuperação célere do crédito tributário, vez que ela também produz informação qualificada para a própria gestão de riscos.

Quando a administração identifica determinada inconformidade, comunica o operador econômico e lhe oferece oportunidade para corrigi-la, não está apenas estimulando o cumprimento da legislação, mas está, sobretudo, observando como esse operador responde ao estímulo regulatório.

Se a inconsistência é corrigida e não volta a ocorrer, o mecanismo cumpriu plenamente sua finalidade, pois o crédito tributário foi recuperado, a brecha de conformidade foi reduzida, os controles internos foram aperfeiçoados e a administração passa a dispor de evidências de que aquele operador respondeu positivamente ao processo de indução à conformidade.

Entretanto, a situação muda quando a mesma inconformidade se repete sucessivamente. Nesse momento, a informação mais relevante deixa de ser o erro inicialmente identificado e passa a ser a ausência de mudança de comportamento.

A repetição de inconsistências da mesma natureza pode indicar que os processos internos não foram corrigidos. Em situações mais graves, pode revelar utilização estratégica e enviesada da autorregularização ou tentativa de explorar os limites dos mecanismos de controle. Portanto, não é a retificação que altera o perfil de risco, mas aquilo que ela revela sobre a capacidade de resposta do operador econômico aos estímulos da administração.

Note-se que, sob essa perspectiva, a autorregularização passa a integrar o próprio ciclo da gestão de riscos. Ela deixa de ser apenas um mecanismo de recuperação de crédito tributário para tornar-se instrumento de calibração dos modelos de risco, permitindo distinguir operadores que aprenderam com a oportunidade de conformidade daqueles que persistem no mesmo padrão de comportamento.

Em outras palavras, uma administração orientada por risco não procura apenas identificar quem errou, mas sobretudo compreender quem aprendeu com o erro.

Experiência da malha aduaneira

A experiência da malha aduaneira brasileira ilustra de forma bastante clara essa lógica.

Como instrumento de controle extensivo, a malha amplia significativamente a capacidade de supervisão da administração ao identificar inconsistências, estimular a autorregularização e reservar o controle intensivo para situações que efetivamente demandam atuação aprofundada.

Os resultados observados entre 2023 e 2025 demonstram elevadas taxas de regularização espontânea, na ordem de 80% e recuperação superior a R$ 170 milhões em créditos tributários.

Mais importante do que os valores arrecadados, entretanto, é a qualidade da informação produzida. Cada oportunidade de autorregularização permite avaliar não apenas a existência de uma inconformidade, mas também a capacidade de resposta do operador econômico, contribuindo para modelos de gestão de riscos cada vez mais precisos, proporcionais e orientados ao comportamento.

A malha, portanto, não substituiu a fiscalização tradicional, mas potencializou sua efetividade. Ao resolver, por meio do controle extensivo, situações em que a conformidade pode ser restabelecida de forma espontânea, permite que a atuação intensiva seja direcionada às hipóteses em que o interesse público realmente exige investigação aprofundada e resposta sancionatória.

Em que pese os bons resultados e as perspectivas positivas verificadas, deve-se reconhecer que a malha aduaneira ainda é tema recente e cujas regras demandam maior detalhamento. Do ponto de vista da administração, esforços relevantes vêm sendo empreendidos para trazer maior clareza e aumentar as hipóteses passíveis de autorregularização. Já do ponto de vista do setor privado, aguarda-se que normas infralegais sejam publicadas de modo a trazer mais clareza e segurança sobre a ferramenta, maximizando seu uso e adesão.

Considerações finais

Como visto, a Lei Complementar nº 225 não substitui fiscalização por conformidade, nem transforma a autorregularização em um direito absoluto dos operadores. Sua principal contribuição foi reconhecer que a efetividade da administração tributária e aduaneira depende da utilização inteligente de diferentes instrumentos de controle, graduados conforme a natureza do risco identificado.

Nesse contexto, mecanismos de controle extensivo, como a malha aduaneira, assumem papel relevante não apenas por sua capacidade de recuperar créditos tributários, mas por contribuírem para reduzir a brecha de conformidade e produzir informações essenciais ao aperfeiçoamento contínuo da gestão de riscos.

A evolução da fiscalização aduaneira não passa pela escolha entre controle intensivo ou extensivo e sim pela capacidade de integrar ambos em uma estratégia coerente, em que cada instrumento seja utilizado no momento e na intensidade adequados — afinal, este é o próprio conceito de proporcionalidade: tratar de forma diferenciada e graduada as diferentes situações que se apresentam.

Para tanto, em uma administração orientada por risco, o questionamento central não é sobre a existência de erro, mas sim, “o que esse operador fez depois de descobrir o erro?”.

Neste contexto, o principal legado da Lei Complementar nº 225 talvez seja justamente o deslocamento do foco da fiscalização da simples identificação da inconformidade para a compreensão do comportamento do operador econômico. Algo que, apesar de pequeno, possui um potencial relevante e transformador: trazer para o universo das sanções e penalidades aduaneiras um componente subjetivo de análise.

A nosso ver, a malha aduaneira — juntamente com outros mecanismos de gestão de risco que vêm sendo adotados pela aduana — trazem perspectivas positivas e dialogam com demandas antigas da comunidade do comércio exterior. Essas iniciativas derivam de uma relação cada vez mais próxima e sintonizada entre o público e o privado e que deve continuar a ser fomentada para permitir avanços operacionais e normativos.

Por fim, aproveitamos o espaço e essa mensagem de parceria para lembrar que a consulta pública sobre as novas regras do despacho aduaneiro de importação se encerra nesta quarta-feira, 8/7, e que mudanças relevantes como as aqui discutidas dependem não apenas da mudança institucional da administração, mas da atuação participativa e alinhada dos operadores. Afinal, o que se busca é um ambiente em que o comportamento fale mais alto do que meros erros e deslizes.