Advocacia pública municipal atua na prevenção de crises urbanas

A realidade urbana impõe ao poder público um conjunto de desafios que extrapolam a dinâmica ordinária da administração municipal. Enchentes, deslizamentos, crises sanitárias, colapsos de infraestrutura, eventos climáticos extremos, ocupações irregulares, emergências habitacionais, pressão demográfica e vulnerabilidades sociais compõem um cenário no qual a gestão local é permanentemente demandada.

Este cenário complexo e cada vez mais intenso tem impulsionado e exigido identificar, analisar, avaliar, prevenir, mitigar e monitorar riscos que afetem a coletividade, as atividades, as estruturas urbanas, os gastos públicos, bens e direitos dos que vivem em sociedade, configurando o que tem sido identificado como gestão de riscos [1]. E não há gestão de crises urbanas sem gestão jurídica do risco.

A gestão jurídica do risco se ocupa da identificação e do diagnóstico jurídicos destes riscos, mapeando os riscos legais e institucionais, apontando as vulnerabilidades normativas, identificando os passivos jurídicos existentes e avaliando os riscos regulatórios e de responsabilização. Compreende a análise das diversas variáveis que integram o problema, descrevendo os direitos protegidos e auxiliando na tomada de decisão.

E isto não é abstração. A contratação emergencial no momento do alagamento, as máquinas para contenção das encostas, os respiradores no momento da covid, as casas provisórias, os repasses de recursos emergenciais, a recepção, utilização e prestação de contas destes, as pontes emergenciais para travessias, as equipes e equipamentos para combate ao fogo são exemplos vivos na memória daqueles que enfrentam as crises do nosso tempo.

Advocacia pública é arquitetura institucional da prevenção

A necessidade e a sugestão da criação de microssistema legislativo próprio tanto na crise sanitária quanto nas enchentes do Rio Grande do Sul para aquisições e contratações, proposta por iniciativa da advocacia pública, são também exemplos disto.

A advocacia pública deixa de ser apenas a instância de reação ao conflito para afirmar-se como arquitetura institucional da prevenção, capaz de identificar cenários críticos, auxiliar na tomada de decisão, a partir das diversas variáveis a serem analisadas, organizar respostas normativas e proteger a Administração Pública do improviso que agrava emergências urbanas.

Nestes cenários de crise, por serem mais bem estruturadas e representarem a função de Estado nos municípios, tendo a memória e sendo a expressão da continuidade administrativa, passam naturalmente a integrar a gestão institucional e a governança da crise. Procuradores, integrantes da carreira mediante concurso público, passam a ser interlocutores das medidas e ocupam espaços nos Comitês de Crise.

Isto ocorre porque há necessidade de um assessoramento jurídico estratégico, de tomada de decisão para além do “calor” do momento, incluindo negociações interinstitucionais com outras esferas de governo. Importante destacar que, para estas funções estratégicas, não se pode descurar das dimensões da gestão jurídica do risco, referidas inicialmente: preventiva, mitigadora e reativa.

Função jurídica na gestão de riscos

Neste particular, importa salientar que a função jurídica na gestão de riscos não se encerra com o término da calamidade ou da crise, justamente pela função de continuidade desempenhada pelos procuradores municipais. Das crises vêm os passivos, as responsabilizações, a necessidade de existirem novos protocolos que previnam ocorrências futuras e o desenvolvimento de procedimentos que evitem ou minimizem novas situações.

Spacca

Já se disse que “o fio condutor da advocacia pública é ser uma função indispensável de efetivação dos direitos fundamentais” [2]. E assim o é porque a Constituição, ao discipliná-la como função essencial à Justiça, a posicionou em lugar estratégico no desenho do Estado brasileiro, atribuindo-lhe um papel central na realização dos objetivos constitucionais (artigo 3º) e na promoção dos direitos fundamentais (artigo 5º).

Nesse contexto, a advocacia pública municipal precisa ser compreendida como uma instituição estruturante da prevenção de crises urbanas, não apenas no sentido tradicional de controle de legalidade, mas como instituição estratégica capaz de antecipar riscos, externar, analisar e participar da decisão, considerados os riscos, orientar políticas públicas e desenvolver soluções jurídicas que reduzam a exposição da cidade a situações de colapso, tudo dentro dos limites da segurança jurídica.

O enfrentamento de crises demonstra que, em cenário de riscos, não há uma resposta única possível. Faz-se necessário ponderar, no sentido jurídico do termo, a partir dos critérios da ponderação de direitos (adequação, necessidade ou menor restrição possível e proporcionalidade em sentido estrito), sem eliminar o núcleo essencial do direito protegido.

Atividade seletiva da Procuradoria

Em crises, a relevância social, a urgência, os riscos coletivos e a extensão dos impactos são elementos fáticos fundamentais para a análise das questões postas e para a decisão. A PGM desempenha papel decisivo ao contribuir para a construção de bases normativas e procedimentais que organizam a capacidade administrativa de resposta. E não apenas de resposta, mas sobretudo de prevenção.

Assim, cabem às Procuradorias exercer uma atividade seletiva. Esta função seletiva implica dizer o que é direito e o que não é direito, a partir do direito. Ao fazer esta seleção por meio dos instrumentos cabíveis — pareceres, informações, notas técnicas, súmulas administrativas, entre outros — absorve a complexidade e reestabiliza o sistema.

O órgão jurídico transforma problemas sociais em problemas jurídicos, ou seja, ao observar o problema apresentado, tem por função descrevê-lo a partir dos pressupostos da lei, das regras e dos regulamentos, e não de concepções morais, religiosas, científicas, econômicas, do “calor do momento” ou de conveniência administrativa. O órgão jurídico descreve e confronta as regras atinentes às políticas públicas, explicitando eventuais conflitos entre estas. Ao fazer isto, expõe os problemas e aponta caminhos para atribuir plausibilidade jurídica às escolhas políticas.

Diante de toda a complexidade das crises e dos direitos reconhecidos que geram outros direitos, esta função de orientar a atuação do gestor público dentro da legalidade tem extrema relevância para a administração pública e precisa ser desempenhada de modo permanente, a partir do sistema jurídico vigente.

Esta função das Procuradorias é desempenhada cotidianamente, sobretudo na atribuição administrativa. A Lei de Licitações foi uma das primeiras que reforçaram esta função ao exigir a manifestação jurídica nos editais e na formalização dos contratos administrativos. As responsabilidades específicas previstas na lei anticorrupção, referentes à advocacia pública, também são expressões desta função. O assessoramento estratégico na governança das crises parece ser o mais novo exemplo das funções diferenciadas e complexas que precisam ser absorvidas e desempenhadas pelas Procuradorias Jurídicas, a partir da perspectiva aqui exposta.

Radar constitucional para identificar vulnerabilidades

O trabalho jurídico preventivo, quando devidamente valorizado, funciona como uma espécie de “radar” constitucional. A Procuradoria, órgão permanente e próprio de Estado, tem, nesse sentido, memória jurídica e institucional, sendo capaz de identificar vulnerabilidades administrativas que, se ignoradas, tendem a se transformar em crises.

Ao analisar contratos, programas, regulamentos, planos diretores, legislações urbanísticas, procedimentos de fiscalização e rotinas administrativas, a PGM não apenas avalia conformidade formal, mas detecta inconsistências, ausências de protocolos, lacunas normativas e fragilidades operacionais que podem comprometer a gestão de riscos.

É certo que, como já afirmava Hely Lopes Meirelles, “a administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo”, especialmente no âmbito da discricionariedade administrativa, quando cabe ao gestor valorar a conveniência e a oportunidade na prática do ato administrativo [3]. Ou seja, administrar é exercer opções políticas, e essa escolha, na maioria das vezes, cabe ao gestor eleito democraticamente. Nesse ponto, o trabalho de assessoramento jurídico preventivo, exercido por membros de carreira da Procuradoria Municipal, pode possibilitar que essas escolhas sejam realizadas de forma a evitar crises.

Todavia, a prevenção de crises exige que a Administração Municipal possua mapeamento claro de responsabilidades e competências, fluxos de atuação e critérios de decisão. Um dos grandes problemas enfrentados pelos municípios é justamente a indefinição institucional: quem decide o quê, quando, como e com base em quais procedimentos? A advocacia pública, ao participar do desenho de políticas públicas e ao orientar a formalização de atos administrativos de forma perene, contribui decisivamente para esse arranjo. A clareza procedimental, induzida juridicamente, impede improvisações e favorece atuação estatal mais previsível, coordenada e eficaz. Crises são agravadas quando as instituições não sabem agir ou agem no vácuo institucional e normativo.

Instrumento de diálogo entre o político e o kurídico

No tocante às políticas públicas, adotar essa concepção no âmbito do direito “consiste em aceitar um grau maior de interpenetração entre as esferas jurídica e política ou, em outras palavras, assumir a comunicação que há entre os dois sistemas” [4]. Nesse contexto, as procuradorias podem ser instrumento de diálogo entre o político e o jurídico, orientando a concretização de políticas públicas decorrentes de escolhas políticas, prevenindo riscos e evitando o desencadeamento de crises, ao orientar o gestor público acerca de como agir sem descuidar dos princípios que regem a administração pública.

Outro aspecto fundamental é a atuação da PGM na formalização de parcerias, convênios e iniciativas interinstitucionais. Muitos eventos críticos exigem respostas que ultrapassam as fronteiras municipais. A articulação com órgãos estaduais, federais e entidades privadas precisa estar juridicamente bem estruturada, sob pena de gerar ineficiências, sobreposições, responsabilidades difusas e insegurança jurídica. A Procuradoria tem a capacidade de construir arranjos cooperativos sólidos, que funcionem tanto para a prevenção quanto para a gestão de crises, estabelecendo mecanismos claros de colaboração e evitando a fragmentação típica das respostas emergenciais improvisadas.

É igualmente importante destacar o papel da advocacia pública municipal na orientação e no acompanhamento das políticas urbanas permanentes. Uma cidade preparada para crises é uma cidade com planejamento urbano consistente, políticas habitacionais integradas, rotinas de manutenção de infraestrutura, programas de proteção socioambiental e práticas administrativas que não negligenciem populações vulneráveis. A PGM, ao contribuir para essas políticas, porque detém memória jurídica da municipalidade, pode identificar e evitar retrocessos administrativos, interrupções injustificadas ou reformas intempestivas que aumentem a exposição da cidade a riscos. Uma política pública descontinuada ou juridicamente mal estruturada pode produzir mais danos a médio prazo do que a ausência de política alguma.

Outro elemento crucial é o desenvolvimento de instrumentos normativos que insiram a análise e a prevenção de riscos como diretriz básica da administração municipal. Leis modernas de proteção civil, regulamentos de uso e ocupação do solo, instrumentos urbanísticos, contratos de manutenção, planos diretores e protocolos de emergência precisam ser concebidos com técnica jurídica e conhecimento da realidade local. A advocacia pública não apenas interpreta essas normas, mas participa do seu ciclo de criação, garantindo que sejam exequíveis, coerentes e articuladas com as capacidades administrativas do município. A prevenção de crises depende de marcos normativos sólidos, e esses marcos dependem da assessoria e consultoria jurídicas, que são atribuições constitucionais típicas da advocacia pública.

Além disso, a PGM também exerce papel essencial na qualificação da resposta a eventos críticos. Embora a prevenção seja o caminho mais eficiente, a administração precisa estar preparada para agir quando uma crise se instala. A atuação jurídica, nesse contexto, evita paralisações indevidas, orienta decisões urgentes, estrutura contratações emergenciais, delimita responsabilidades e assegura que a atuação do Poder Público ocorra dentro de parâmetros de juridicidade. Uma resposta mal conduzida, juridicamente frágil ou improvisada pode multiplicar danos, gerar insegurança institucional e comprometer a credibilidade da gestão pública.

PGM atua pela estabilidade urbana

Por fim, a compreensão da advocacia pública municipal como instituição de prevenção de crises implica reconhecer que a estabilidade urbana não é produto do acaso, mas de órgãos que funcionam, planejam, monitoram resultados, criam indicadores, analisam dados e se antecipam.

A Procuradoria Municipal representa, nesse contexto, um pilar silencioso, porém essencial, de sustentabilidade administrativa da municipalidade. Sua função não se resume a resolver problemas jurídicos já instalados. Ela organiza o ambiente jurídico-administrativo, revisita institutos, atualiza interpretações a partir dos problemas atuais e exerce função estabilizadora, a fim de que problemas maiores não surjam. É o seu agir institucional que protege vidas, preserva recursos públicos, assegura juridicidade administrativa, propõe iniciativas e reforça a capacidade do município de enfrentar a complexidade do mundo contemporâneo.

Em síntese, reconhecer a advocacia pública municipal como eixo estruturante das políticas urbanas e da governança local é compreender que nenhuma cidade será resiliente, segura ou socialmente sustentável sem a presença qualificada de instituições capazes de conferir racionalidade jurídica ao processo decisório. Nesse contexto, em um cenário urbano cada vez mais complexo, é na solidez silenciosa da atuação da advocacia pública que a cidade encontra o lastro institucional necessário para permanecer estável e avança.

 

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[1] OCDE (aqui).

[2] Disponível aqui.

[3] Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2002, p.64, 114-116.

[4] Bucci, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 241.